lunes, 7 de noviembre de 2011

LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES SOBRE EL REGIMEN MUNICIPAL: Art. 5 Y 123. LAS REGULACIONES PROVINCIALES: CONSTITUCIÓN DE LA PCIA. DE BUENOS AIRES; EL REGIMEN EN LAS NUEVAS CONSTITUCIONES: CHACO, SALTA, CATAMARCA, SANTIAGO DEL ESTERO, LA RIOJA, ETC.

Las disposiciones constitucionales sobre el régimen municipal.
La reforma incluyo el nuevo Art. 123, en el cual se reconoce a los municipios como entidades autónomas dentro del territorio provincial, al reforma corto la vieja discusión doctrinaria y jurisprudencial, que oscilaba entre considerar a los municipios como meras descentralizaciones administrativas del gobierno provincial, o bien como entidades autónomas de segundo grado (provincias y municipio). Claro esta que los limites alcances y demás características de tales autonomías deben estar establecidos en cada constitución provincial, conforme a sus peculiaridades.
Art. 5; cada provincia dictara para si una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la constitución nacional; y que aseguren su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de esas condiciones, el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
Art. 123; cada provincia dicta sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Conforme a lo dispuesto en el articulo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando sus alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Las regulaciones provinciales; constitución de la provincia de buenos aires-.
SECCION SEPTIMA
DEL REGIMEN MUNICIPAL
CAPITULO UNICO

Antecedentes históricos. La autonomía del régimen municipal argentino

Esta expresión ("el régimen municipal"), como exigencia constitucional para la operatividad de las provincias y su garantía por la nación, se ha interpretado de modo diferente.
  1. Municipalidad cabildo. Es la idea de Alberdi un municipio estructurado como el poder provincial autónomo, poseedor de una parte de la soberanía popular, electos sus cabildantes, mediante comicios, con funciones mas políticas aunque también judiciales.
  2. Municipalidad arrinconada. Es el municipio "de delegación", según la estructura y las competencias que a el asigne cada provincia, de modo absolutamente discrecional. No es una entidad política, sino administrativa, "autárquica".
  3. Municipio estado. Una doctrina entiende que los municipios no nacen por voluntad de la provincias, sino por imperativo constitucional (el Art. 5 exige la presencia de un régimen municipal), y esto impone reconoces su gobierno local, "autónomo y político" que puede contar con tres "poderes" locales: el ejecutivo (intendente), el legislativo (un consejo deliberante) y el judicial (la justicia municipal de faltas). Incluso, podría haber un poder constituyente municipal (el que dicta la carta de cada población). De ahí que a este modelo se lo denomine "municipio de convención".
En el texto de la constitución histórica alude en el Art. 5º al "régimen municipal" en las pcias. El vocablo régimen siempre fue para nuestra opinión (Bidart campos) un indicio de la "autonomía municipal".
No obstante, la jurisprudencia tradicional de la corte sostuvo desde 1853, hasta 1989, que las municipalidades eran simples entidades con descentralización administrativa, lo que les asignaba la cualidad de "autárquicas" pero no de "autónomas".
Esta discusión de si los municipios eran o no autárquicos quedo cerrada con un fallo en 1989, Rivademar c/ municipalidad de rosario. en el que se destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen con el concepto de autarquía, y se sostiene que la existencia necesaria de un régimen municipal impuesta por el Art. 5 de la const.
Determina que las leyes provinciales no solo no pueden omitir establecer municipios sino que tampoco los pueden privar de las "atribuciones mínimas necesarias" para el desempeño de su cometido. Este nuevo rumbo del derecho judicial de la corte, merece computarse como antecedente de la autonomía municipal. (Se empiezan a ver a los municipios como "entidades autónomas")
Mas allá de las discusiones doctrinarias, el constitucionalismo provincial desde 1957 y 1985 hasta la actualidad da un dato importante: "los municipios provinciales" integran nuestra estructura federal, en la que damos por existente una trinidad constitucional; municipio – provincia – estado federal.
Si bien las competencias municipales se sitúan dentro del área de cada provincia, y los municipios no son sujetos de la relación federal. Es esta la que lo reconoce y exige; por eso, cuando hablamos de competencias duales (federales y provinciales) hay que incluir y absorber en las provinciales las que pertenecen al sector autonómico del municipio que, no por esa ubicación constitucional, deja de formar parte de la citada trinidad estructural del federalismo argentino.
En el actual Art. 123. Incluido por la reforma de 1994, se explaya lo que se había dado por implícitamente nombrado en el Art. 5, en la parte que obliga a las provincias a asegurar el régimen municipal en sus constituciones locales.
Ahora se expresa el aseguramiento de al "autonomía" municipal, conforme al alcance y contenido que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero debe prever la constitución de cada provincia.

Legislacion

Marco:
El presente digesto se enmarca en el proyecto de "Consolidación de una nueva forma de Gestión y Control" en el Programa "Fortalecimiento del Marco Normativo".
Alcance:
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Presupuesto ejecutado Nación, Provincias y Municipios (en millones de pesos, año 2004)

Figura Nº 1: Presupuesto ejecutado Nación, Provincias y Municipios (en millones de pesos, año 2004)
Nación
Provincias
Municipios
Total
$
%
$
%
$
%
Ingresos Propios
105.106
76,1
27.583
20,0
5.383
3,9
138.072
Transferencia desde Nación
n.c.
//-//
29.943
//-//
915
//-//
//-//
Transferencias desde Provincias
n.c.
//-//
n.c.
//-//
5.522
//-//
//-//
Total recursos disponibles
105.106
//-//
57.526
//-//
11.820
//-//
//-//
Gasto
64.828
50,5
52.686
41,0
10.903
8,5
128.417

El presupuesto y la Distribución de Funciones Nación – Provincias - Municipios

En forma simultánea al reconocimiento de los distintos niveles de gobierno, la Constitución Nacional de 1853 definió las competencias de las jurisdicciones nacional y provinciales, como así también delimitó expresamente las funciones y fuentes de recursos de cada una de ellas.
A despecho de esta enumeración, y de la opinión de influyentes intelectuales y políticos de la época como Sarmiento, Alberdi, Mitre, Hernández, los procesos ligados a la "Organización Nacional" del último cuarto del siglo XIX se caracterizaron por dotar de una notable preeminencia a la administración nacional por sobre las provincias y municipios. En esta centralización influyeron tanto tendencias universales, como el hecho de que el fortalecimiento de la autoridad del Estado central se constituía en un elemento crucial de la consolidación institucional del país.
Este avance nacional sobre provincias y municipios se desplegó a través de diversas vías. Por ejemplo, bajo el amparo de la Ley 4.874
Como resultado de estos procesos, se estructuró un patrón de distribución de funciones y, en consecuencia del gasto público, que asignó la mayor parte a la Nación (75%), en tanto sólo una cuarta parte quedó en manos de los niveles subnacionales (22% a las Provincias y un 3% a los Municipios). Con algunas fluctuaciones, estas proporciones se mantuvieron durante más de medio siglo, a pesar de los profundos cambios que ocurrieron en el país y el sector público durante dicho periodo.
A partir de la crisis mundial de 1930 se produce un profundo reordenamiento en la organización social y económica del país. Como respuesta a la crisis se estructura un nuevo patrón económico social que, entre otros elementos, implica un incremento sustancial de la actividad del sector público, medido este tanto en función de regulación de los procesos económicos como en términos de la participación en el producto y en el empleo.
Esta expansión de la actividad estatal tuvo como principal actor al ámbito nacional, que se hizo cargo de la casi totalidad de las nuevas tareas de salud, seguridad, acción social y desarrollo económico. En este punto cabe remarcar que las principales empresas estatales fueron nacionales, tanto en el área de los servicios (ferrocarriles, electricidad, gas, agua potable, teléfonos, etc.) como la de producción de bienes (YPF, SOMISA, IAME, etc.). Como consecuencia de los procesos descritos, los cambios no hicieron más que consolidar el proceso de concentración de funciones en el gobierno central en detrimento de provincias y municipios.
Hacia mediados de los ’70, y nuevamente en consonancia con procesos que se estaban dando en todo el mundo, se abre una nueva etapa de transformación del sector público. En el caso argentino, el elemento central de esta transformación tuvo que ver con superar agudos desequilibrios fiscales.
En el marco de políticas con este objetivo – a las que se denominaron "ajuste estructural" – se acentuaron políticas descentralizadoras que habían comenzado a desplegarse hacia principios de los ’60. Las dos oleadas más importantes de ajuste y descentralización fueron llevadas adelante por la dictadura del "Proceso de Reorganización Nacional" (años 1976 – 1983) y el gobierno de Carlos
Menem (años 1989 – 1999).
2 el gobierno central se dedicó a construir y gestionar un sistema de escuelas primarias y secundarias que convivieron y, en muchos casos, suplantaron a buena parte de los establecimientos educativos provinciales y municipales.

La administración pública argentina: nación, provincias y municipios1

La Argentina es un pas federal que garantiza, por la Constitución Nacional, la autonomía de los municipios. Esta situación implica la existencia de tres ámbitos de administración pública, con potestades y funciones exclusivas, concurrentes y complementarias para cada uno de ellos: la Administración Pública Nacional (APN) – también conocida como administración central o federal – la Administración Pública Provincial (APP) – asimismo nominada como estadual o regional – y la Administración Pública Municipal (APM), igualmente citada como local.
En las últimas décadas, en los países federales se ha venido produciendo una mutación en la forma en que se desenvuelve la gestión pública del conjunto Nación-Provincias-Municipios, pasando de un modelo que suele denominarse como "dual" -en donde el ámbito nacional por un lado, y las provincias y municipios por otro, actuaban de forma independiente– a otra conocida como "federalismo cooperativo o coordinado", en el cual los tres niveles de Estado trabajan de manera conjunta.
Esta nueva dinámica –a la que no es ajena la creciente fragmentación y autonomía de procesos en las sociedades subnacionales- ha introducido o potenciado instrumentos que inducen y facilitan la cogestión de actividades y programas.
La vigencia de un federalismo de tipo cooperativo hace inevitable que se produzcan superposiciones e interdependencias en ocasión del despliegue de la tarea de cada una de las administraciones. Asimismo, es imposible evitar que la gestión estatal tenga un carácter farragoso y complejo, e implique un modelo decisor con una pluralidad de actores y procesos en el cual, de manera abierta o encubierta, pueden presentarse múltiples situaciones de veto. Como contrapartida, la articulación de actores de base nacional, regional y local otorga al proceso de acción estatal un nivel de participación que lo fortalece en términos de legitimidad política y social.
Para un primer abordaje a la administración pública de un país federal, y en particular del caso argentino que se caracteriza por agudas asimetrías territoriales, suele ser práctico utilizar lo que se conoce como el ‘principio de equiparación’. Este principio sostiene que, aunque pueden encontrarse excepciones, si una región alcanza un desarrollo relativo en un elemento, es muy probable que tenga ese mismo nivel de desarrollo en los restantes elementos que lo componen.
En el tema que nos ocupa, puede especularse que las regiones más rezagadas en su desarrollo económico, tengan una situación equivalente en lo que respecta a la extensión de la cobertura de salud, penetración de tecnologías de última generación en el sector público, calidad de funcionamiento de los circuitos administrativos de la burocracia estatal, entre otros ejemplos. Vale remarcar que este principio debe ser utilizado con cuidado, pues es habitual encontrar excepciones y contraejemplos